“一退一进”：建设用地“负增长”折射上海城市转型发展-2023东莞小产权房出售

2017年6月25日是第27个全国土地日，今年全国土地日的主题为“土地与生态文明建设”。针对人口资源环境紧约束的现实，上海市正以土地整治和建设用地减量化为抓手，交出城乡统筹和生态文明建设的“上海答卷”。

“198”用地减量化目标有望超额完成

上海市建设用地规模已接近规划“天花板”，建设用地“负增长”正倒逼上海城市转型发展。

在增量空间有限的背景下，上海市郊区仍有约198平方公里的零散、低效的工业用地。按照建设用地“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的策略，上海市于2014年下半年开始全面实施低效建设用地减量化。

据上海市规划和国土资源管理局副局长王训国介绍，到2017年底，上海全市计划完成“198”低效建设用地减量化项目立项2750公顷，验收2050公顷。截至6月中旬，已完成立项4055公顷，超额完成计划任务量，已完成验收1681公顷。市级环境综合治理区域内，“198”减量化项目共492个，预计建设用地减量951公顷；其中已验收项目184个，完成建设用地减量336公顷。

专家认为，上海作为一个超大型城市，土地矛盾突出，面临城市快速扩张，用地结构亟待优化。戴德梁行亚太区董事局主席暨大中华区行政总裁张国正在“‘城市更新4.0’主题论坛”上表示，相比发达国家，中国在土地资源管理运用上仍有追赶空间。比如，东京和纽约的工业用地在建设用地中占比不足5%，而上海的工业用地比例却达20%左右。但从单位平方米的产值来看，上海只有东京和纽约的一半。也就是说，上海很多工业用地要么在闲置，要么在工业用地上的产值还有很大提升空间。

上海市规土局提供的数据显示，“十二五”期间，上海市通过土地整治实现补充耕地17.4万亩，低效建设用地减量3.1万亩，引导农民相对集中居住近1.9万户，实施市级土地整治示范项目8个、郊野公园试点项目7个，经济社会和生态效益正同步显现。

土地“天花板”倒逼城市发展和产业转型

锁定建设用地总规模，严格控制建设用地总量，正从源头倒逼上海城市转型发展。

“通过减量化，污染企业得以退出，从源头上减少了污染排放，倒逼综合治理区域‘排毒’。农村生产生活面貌得到根本改善，昔日河道黑臭、破旧厂房和废弃宅基地混杂的景象改头换面，彻底清算了‘老大难’区域的环境账。”王训国说，上海市依托减量化，集中清退了集中建设区外的“僵尸”企业，淘汰了“三高一低”产业，减少了人口压力和社会管理成本。

中国房地产协会会长刘志峰在“‘城市更新4.0’主题论坛”上提出，在土地、生态等资源压力下，中国城市发展路径必须转变。“闲置和浪费的土地资源如果得以调整或盘活，就可以逐步把落后产业转变为新的高端产业，促进新经济、新业态、新模式的发展。”

在上海，减量正有效控制工业用地总量，并为规划工业区内引进战略性新兴产业落地创造有利条件，助力实现上海市的产业结构优化转型。王训国说：“企业拆除后，原建设用地复垦为农用地或生态用地，促进农村生态环境改善、农业现代化发展；同时，上海正将生产生态优势转换成为产业转型优势，推动了‘接二连三’式产业升级。例如，上海市浦东新区与江苏省南通市联合建立了‘祝桥启东产业园’，减量企业经评估后引入园区，实现了区域经济合作和互利共赢。”

“一退一进”铸就上海特色生态文明发展之路

近年来，上海加大了土地整治力度，通过土地整治创新实践促进郊区的土地高效利用和美丽郊区建设。

上海市规土局数据显示，通过6.1万亩的土地整治，上海实施了11个市级土地整治项目和7个郊野公园项目，建设生态开放空间193平方公里，取得了较好社会经济和生态效应。

王训国透露，目前，上海市规划了21个郊野公园，规划总面积约130平方公里，其中正在实施的一期面积约50平方公里，一期内开园面积约30.6平方公里。

7个近期建设的郊野公园试点中，金山廊下郊野公园在2015年10月率先开园；长兴岛和青西郊野公园也在2016年相继开园；今年，浦江郊野公园、嘉北郊野公园和广富林郊野公园亦将陆续开园。

数据显示，最先开园的金山廊下郊野公园，2017上半年已经吸引游客56.18万人，创造收入达1000多万元；崇明长兴岛郊野公园自2016年9月底建成、测试运营开始至2017年2月，共接待中外游客约36万人次。

王训国说，上海通过减量化实现了建设用地和生态用地“一退一进”，优化了用地布局结构，锚固了城乡生态底线，扩容了绿色空间。“复垦土地与周边农地相连，形成田成方、渠相连、林成片的景观格局，重塑农村风貌和田园风光，留住了‘乡愁’。”