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一、2016年农村政策述评

2016年中央出台了多项关于深化农村改革的重要文件，涉及农村产权改革、农业经营管理制度改革、城乡一体化体制改革以及农业财政管理体制改革等。

（一）农地制度改革仍是难题

2016年10月中央发布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，是该年度最重要的改革部署文件。多年来，关于农地制度改革社会关注度高，基层期盼强烈，但始终未能触及改革的关键所在。此项文件的发布对于厘清改革思路有一定意义。

1.农地“三权分置”改革内涵。

当前农村土地制度改革涉及宅基地、耕地、集体经营性建设用地，也涉及国家对农地征收，其中，耕地产权制度改革现在用“三权分置”来形容。要明白“三权分置”改革，必须回顾农村土地制度改革的历程。

中国20世纪50年代推行了农业合作化制度，将农户的耕地收归农村社区所有，实际上建立了一种关于土地财产的“社区共同共有制度”，农户并没有权利退出这个制度。在这个制度之下，农户由村庄领导统一安排生产、统一分配产品。我们把这个制度叫做农村集体经济制度。这个制度的最大缺陷是效率低，以致中国在20世纪六七十年代不能很好解决吃饭问题。

人们在实践中发现，完全分给农民自己耕种的“自留地”产出效率高。到“文化大革命”结束前后，一些地方的农村干部就大胆将集体耕地分给几户农民耕作，不再搞集体统一经营；还有的地方干脆将耕地分给每家农户自己种，产品分配奉行所谓“交够国家的，留够集体的，剩下的是自己的”。安徽小岗村以这样的改革驰誉中国。这样一来，农民积极性大为提高，农业效率显著提升，使中国一举解决了吃饭问题。这个做法抛弃了集体统一经营，意味着一场“革命”。后来，政府和农民把这种改革叫做集体土地承包经营制度改革，意思是土地的所有权归集体，但农民获得了土地的承包权，并自主经营。农户的这种权利被简称为土地承包经营权。

中国2003年的《农村土地承包法》、2007年的《物权法》，都肯定了农民的土地承包经营权。这个时候，土地的集体所有权主要体现为定期发包土地的权利，法律对集体干部干预农户经营做了很多限制。对农户来说，他的土地承包经营权，实际上就是一种资格垄断的特别经营权，因为只有村庄原住户才能得到这种权利，法律不允许村庄以外人员获得这种权利（林地也有例外情形）。再往深说，土地承包权长期化以后，集体不能再通过一些办法重新发包、调整承包地，农户的土地承包权其实与所有权的意义相当接近了，这便是马克思强调的经济意义上的所有权。

再到后来，越来越多的农民进城务工，不再自己耕作土地，他们就把土地出租、转让给其他人，包括村庄以外的人，且大多不限定身份，突破了集体成员范围。后者获得的权利，从法律上说，不是承包权，而是一种经营权；承包土地的资格还掌握在原农户手上。这样，就有了三种权利，即归集体的土地所有权，归原农户的承包权，以及归实际经营者的经营权（在实践中，也有集体将土地直接发包给集体以外人员的情形，原农户的承包权没有体现出来，特别在林地承包中这种情形比较多见）。

对上述土地权利配置，中央的政策主张是“坚持集体所有权，落实农户承包权，放活土地经营权”。这个政策支持土地流转到专业的农业经营者手上，有利于扩大农业规模经营，降低农业成本，提高中国的农业竞争力。

但是，这个制度还有一些问题没有解决。中央在2008年提出土地承包权长久不变，目前中央又推进土地确权颁证工作，这样，农户的承包权就有越来越大的权利强度和含金量，但农户转让给他人的经营权，往往期限短，不具有长久不变的性质，投资者不肯对土地做长期投入。实践中还出现地租率很高的情况，土地经营者不堪重负。于是，处于改革一线的干部群众又在动脑筋：能不能让农户把自己的承包权自由转让给不限定身份的其他人呢？

从媒体披露看，重庆巴南区做了这方面的尝试。在那里，投资者出资使农户有偿退出土地承包权利，交回土地给集体，再由集体将土地流转给投资者。报道虽然没有说投资者是不是获得了承包权，但实际上限制农户承包权流转的坚冰在这里已经被打破！这是一个很有意义的开端。

2.“三权分置”不是新事物。

在此项文件正式发布前，农地三权分置的表述已经见诸一些官方文本或领导干部的讲话。在实践中，农地三权分置也已经是一个客观存在，官方文件只是对这个现实存在做了一个政策层面的总结、规范，其中对某些具体的权利关系仍留下了今后进一步做政策细化的空间。

为什么说农地三权分置在现实中已经是一个“客观存在”，而不是一个全新的政策创造？2002年颁布的《农村土地承包法》实际上已经暗含了“三权分置”要求。该法笼统地允许“承包经营权”可以流转，但又指出土地流转后原土地承包方与集体发包方的承包关系不变，这意味着能够转让、流转的不是基本的承包权，而是经营权。此次中央文件则明确区分了承包权与经营权，并提出稳定前者、放活后者的意见。

我们不妨把土地承包权看做一种非市场化的、只与农户的身份有关的土地经营权，这种特殊的经营权不能随意转让；能自由转让的是有期限的经营权。经济学理论还会对三权分置做出更深入的解释，这里暂且不论。

现实中的三权分置基本格局形成后，官方过去一直没有用系统的政策语言给予阐述，而现实中早已有这种必要性。一个重要原因是，总有理论界人士及基层官员对这种格局的解读及操控，或淡化了土地集体所有权的真实意义，或否定了土地承包权的现实功能，不利于建立及稳定有效的农村经济关系。中央出台这个文件，将三权分置关系按照有利于农村经济发展的要求说得更清楚一些，无疑是有意义的。同时，也要看到，深圳小产权房，中央此项文件的发布仍然给今后进一步深化改革留下了空间。

第一，土地制度改革的根本目的，是要通过建立健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，为中国社会经济发展服务。这其中，最重要的目的是推动农业规模经营水平的提高。这是中国农业现代化的必经之路。

第二，文件规定：“土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利”，但这些权利的具体实现是将土地承包给农户，由作为集体经济成员的农户来享有这些权利。现实中，由集体领导行使的权力主要表现为土地发包权以及对土地使用的合法合规监督权。集体组织的领导人并无别的涉及土地的重要权力。集体领导人越界行使权力不为政策允许。

第三，农户的土地承包权长久不变。这个政策在2008年已经提出，新文件再次重申。但承包期限究竟有多长？至今官方没有明确，但迟早要明确。笔者认为，只要土地承包权确权登记工作能确保公正合理，就可以将土地承包期限规定为可世代继承的永久性权利，不再设置有限的时间。

第四，文件规定，农户的土地承包权也可以转让，但只限于在本集体经济组织内进行，并经农民集体同意。2002年颁布的《农村土地承包法》规定了土地承包户拥有“土地承包经营权流转的权利”，未指定受让方的身份。现在明确要区分承包权与经营权，前者转让的范围是集体经济组织内部。这就意味着，一个非本村原住民要投资农业，不能寄希望于购买土地，恐怕在很长时期内不得不考虑以其他方式获得土地经营权。今后投资者能不能直接通过交易，获得等价于承包权的土地权利？从改革的趋势看，应该对此作出肯定回答。

第五，新文件把赋予经营者更有保障的土地经营权，看做完善农村基本经营制度的关键。文件主要强调对土地流转合约的保护，防止几种情形下对农业投资者合法利益的侵害。以往实践中常常发生土地流转合约遭到背弃的情形，大大增加了专业农业经营者的风险。新文件的出台有助于降低此类情形的发生率，对投资者有利。

3.土地制度改革仍很艰难。

中央此项文件发布实施后，会不会短期内使中国农村农业经济有一个大的飞跃？应该不会。20世纪70年代末推行的农村家庭承包经营制度，使农民骤然摆脱了“三权合一”的束缚，极大释放了农民的生产力。现在形势完全不同了，三权分置在实践中已经形成并发挥作用，中央文件只是对现实模式的追认与规范，其积极作用只能缓慢释放。

未来中国农村农业的发展空间的确很大，但实现发展目标需要多方面配套改革。现在的难题是，小农户耕种自己的土地，劳动成本比较高；专业大户主要耕种流转来的土地，虽然劳动成本降低了不少，但土地流转成本高，例如地租率高。地租往往与农业全部纯收入不差上下。若不能消除这种制约农业规模经营发展的情形，中国农业农村发展不会有显著变化。解决上述问题，还需要更深入地推进土地制度改革及其他配套改革。

（二）农业经营组织制度改革尚有空间

中央2016年12月发布的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出了一种关于农业经营组织体系改革的思路，有两点很值得关注。

文件的第一项重要改革精神，是农村政经合一体制被实际废止。20世纪70年代末期启动的农村改革，以取消人民公社制度为标志，很快废除了农村乡镇一级的“政社合一”制度，新的乡镇政府组织不再是一个经济组织。但是，至今在绝大部分农村地区行政村一级，村委会或村民小组仍然与集体经济管理组织合二而一，也就是说人民公社的“政社合一”制度在村组一级原则上没有取消，尽管由于家庭承包经营制度，使得很多村组的集体经济在经营管理意义上已经名存实亡。按照新近中央文件，村组应该建立集体经济组织，特别是经济发达地区的村组必须建立组织。文件规定了建立组织的具体要求。在没有建立经济组织以前，村委会和村民小组可以代行集体经济管理职能。

这是中央首次明确、系统地对农村两类组织分别建立、分别运行提出的改革要求。这项改革无疑意义重大。把村庄公共事务与村庄经济搅合在一起，既影响效率，又扭曲平等关系，弊端甚大，早该废止。在广大农区，虽然实现了耕地承包到户，但因为村委会或村民小组掌握了发包权，不免对农户权益进行非经济干预，影响农村经济效率。

这项改革也意味着今后要明确区分农民的两种权利，即农民的集体经济组织成员权与农民的社区成员权。第一种权利意味着农民可以享受集体经济的各种利益，第二种权利则意味着农民作为居民享受公共服务的权利和作为公民享受国家赋予的各种权利。此项文件对区分这两种权利做了一定的阐述。

文件的第二项重要意见，是要求探索农民有偿退出集体经济组织的条件和程序，并规定现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。这项改革值得深入探讨。 

首先，这是一个留有余地的慎重的改革指导意见，同时也是一项可能有长远历史影响的改革意见。即使农民的股份在集体内部有偿转让，从逻辑上说，这种转让也有可能导致集体最终解体或转变为其他经济组织。例如，一个集体经济组织有n个成员持股，若通过内部转让，股权最后集中到1个或几个成员手上，这个集体还存在吗？答案不言自明。

其次，按最近一个时期中央其他文件的规定，例如2016年10月中办、国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，在没有成立股份合作经济组织的村庄，农民的土地承包权也可以在集体内部有偿转让。同样的逻辑，转让的结果仍然会发生承包权集中到少数人手里的情形。

再次，上述权利转让，本质上是农民的集体经济组织成员权的转让。一个农户通过有偿转让放弃了他的土地承包权或集体股权，就意味着他不再是集体经济组织的成员，而只是村庄社区成员。这就意味着农民有了一定的是否成为集体经济组织成员的选择权，只是这种权利的转让只能发生在集体组织内部。这个变化当然有重要的意义。

这里发生了一个表面上的“两难选择”：为了提高经济效率，需要坚持赋予农民集体经济成员权的转让权；为了集体经济不解体，又不能允许广泛行使这个转让权！深入想想，这个两难选择其实是虚假的。一方面，赋予农民自由选择权更有利于发挥市场配置资源的作用，会提高经济效率。转让权的行使也有利于增进社会平等。另一方面，集体经济本身也可以转型，不必拘泥于旧的形式，例如发展农民专业合作社就是一个好的选择。

其实，广东等地已经有集体经济组织解体的实践。例如，佛山市顺德区容桂街道近年来有20%左右的股份社已经解体或正在解体进程中。这些股份社的土地多被国家征收，但股份社仍然有地上资产，很多土地的使用权归股份社所有。据当地媒体报道，股份社按照一定程序解体后，没有出现新的矛盾纠纷，更没有上访现象，当地干群称之为“一了百了”“干手净脚”，深受干群欢迎。顺德的这种探索，代表经济发达地区的改革方向。

（三）《土地管理法》修订程序再次启动

2015年，全国人大常委会通过决议，授权国家有关部门在一些县区组织农村土地制度改革试验，允许试验地终止实行现行法律关于土地制度的某些条款，探索有利于社会经济发展的新制度，为修订相关法律确立依据。在近两年的时间里，改革试点地的相关工作在封闭工作模式下紧锣密鼓地展开，取得了有益成绩。国土资源部总结试点地改革的经验，提出了修订现行土地管理法的意见，拟交全国人大讨论通过。这项修法行动按部就班展开，阶段性成果即将面世，不仅对深化土地制度改革十分重要，也对今后在更大范围展开依法改革行动有重要意义。

法律是个人、组织及国家的基本行为规范。在社会经济发展领域，法律要体现社会正义，要为提高经济效率、促进社会平等、维护社会稳定提供保障。现行涉及土地制度的有些法律条款，早已不能满足这些要求，修改法律实属必要。但因为土地制度变更涉及多方面重大利益关系的调整，依法改革对于改革的有序推进十分重要。这个过程不能时间太久，否则会因非试点地区的观望而影响全局工作，妨碍改革的整体推进。

多年的经济发展实践表明，城市土地归国家所有的法律规定，不能保障城市化进程健康展开。在中国城市化速度较快的地区，大量城郊村庄很快转变为城市的一部分，“城中村”成为一些大城市的重要现象。“城中村”的土地有的仍然归集体所有，有的虽然被地方政府的一纸法令收归国有，但从实际经济关系看，仍然在事实上归农民集体所有。在这个大背景下，如果说城乡关系在土地利用方面有某种不协调，其原因也不在于土地所有权的城乡分野而引起的麻烦，而在于土地利用规划的体制弊端未能克服。如果能理顺涉及土地利用的规划管理体制，处理好农民集体与国家之间在土地用途属性变更中的利益关系，不论土地所有权归国家还是归农民集体，均不妨碍城市化进程的顺利推进。这是改革开放以来土地利用的基本经验。

在城市建成区范围以外的地区，一部分村庄的经营性建设用地多年来也由农民集体自主决定推向了市场，土地利用效益没有因为农民集体保留土地所有权而降低。相反，因为这种模式给比较好地处理土地利益分配提供了基础，有利于扩大农民的土地财产权，也有利于缩小城乡收入分配差距，受到农民群众欢迎。这也是改革开放以来合理利用土地的重要经验。

这些改革经验表明，农村经营性建设按照同地、同权的原则，与国有建设用地一样入市交易使用权，不再因为土地涉及城市发展而必须由国家征用后进入市场转让，打破城市建设用地只能归国家所有的法律禁忌，十分必要。此次法律修订，不仅需要改写法律条款的核心原则，还有许多操作性的问题也要有所顾及。我们希望，土地管理法修订以后，落实法律的有关条例的修订也能尽快完成，使土地制度能在更大程度上适应中国市场经济纵深发展的需要。

（四）五部委尝试改善农业转移人口定居城市条件

国土资源部等国家五部委2016年10月发布《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》。文件包括两个大众关注的热点事项，一个涉及进城农民在农村的土地权益保护，另一个涉及城市建设用地如何有序增加。五部委的新文件是对2016年早些时候出台的《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》某些条款的具体化。

五部委文件明确，要切实维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，地方政府不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件。这项规定有明确的针对性。多年来，有的地方推行类似“宅基地换城市住房、承包地换城市社保”的政策，惹出一些麻烦。依我们调研所见，如果地方政府能尊重农民意愿，并用市场化的办法实现宅基地权益的交易，用保护承包权、放活经营权的办法实现耕地的有序流转，让农民带着土地权益进城，效果比较好。但有的地方对农民施加了压力，致使农民土地权益受损。高层明确叫停不当做法，有利于城市化健康推进。

舆论关注焦点是农民进城后，宅基地及住房怎么处置？五部委文件这方面其实并没有突破。文件允许进城落户人员只在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。中国法律虽然规定农户在村庄“一户一宅”，但实践中农户之间的宅基地交易一直存在，更有农户将宅基地及住房变相交易给非本村村民的情形。硬性规定农民的宅基地只能在村庄内部交易，多数情况下价格会极低，农民并没有交易热情。中国很多村庄有大量闲置住房，原因就在这里。我们倾向于将五部委的此项政策主张看做改革的一个起步性举措，重点是先明确农民宅基地不能因为城市化而被收归集体或国家。从长远看，如果有配套改革举措跟上，在符合一定条件的农村地区，农民将其宅基地及住房按市场价格自由出售，对农民、国家都有好处。这样做才能体现增加农民财产性收入的改革意义。

地方政府都关心中央对城市建设用地增量的控制。按五部委文件的要求，今后要实行差别化的用地标准。城市若能吸收转移农民定居，就有望获得新增建设用地指标。文件包含了很具体的数量控制性规定，例如，现有人均城镇建设用地不超过100平方米的城镇，对于进城落户人口，按人均100平方米标准安排新增城镇建设用地，以及其他情形等。这样规定意在鼓励有条件的城市政府更多吸收农村转移人口，以实现2020年前稳定转移1亿农村人口的计划目标。

社会各界对土地制度改革有不同要求，总体上期盼改革的尺度再大一些。因为官方与民间之间存在信息结构及价值判断差异，两者在一定时期内对改革目标的设定也有差异；弥合这种差异是一个漫长的过程。通过充分讨论，有利于达成社会谅解，缩短关键性改革的推出时间。

仍以城市建设用地供应为例，我们以为改革的空间还比较大。中国城市的建设用地使用，有总量问题，更有结构问题，后者更为严峻。从城市建设用地单位面积的GDP产出看，中国城市用地的利用率远低于发达国家水平，所以短期内不能说城市土地不够用。真正短缺的是城市居民住宅建设用地，这类土地占城市区域的比重过小，以致中国城市居民的居住品质很差，一些城市楼房价格高过发达国家的独栋房价格。这对中国社会经济发展有极大负面影响，可惜社会各界对此认识严重不足。

（五）扩大确权登记颁证试点：确权还是确股？

农业部发布政策信息，拟将进一步扩大农村承包地确权登记颁证整省试点至22个，与此同时，农村集体资产折股量化改革试点也将继续在全国多个地区推开。

农村集体产权制度改革的任务，并不是要全面建立股份经济合作社或集体产权制度下的股份公司。改革的根本任务是要建立产权关系更加明晰、农业经济与市场竞争更易匹配以及社区公共服务更有利于农村长远发展的基层社会经济组织系统。

在中国重要城市的郊区，以及一些事实上已经脱离农业、转变为城市建成区的“农村”地区，集体资产很难分割到户，集体土地也不再是可以分配到户的承包地。这些地区可以通过集体资产的量化、固化，建立股份经济组织。中国珠三角地区的农村较早大规模建立了股份经济组织。从那里的经验看，农村股份经济组织的建立有诸多好处：一是通过股权的设置，使集体经济组织成员权表现为股份经济组织的股权，集体成员与集体组织之间的经济关系更简单、更明晰；二是股份经济组织通过资产的货币化、股份化，容易实现集体成员对集体资产占有的权利平等，避免划分土地给农户引起的平等尺度难以把握等诸多困扰；三是难以在技术上分割的集体资产置于股份经济组织以后，有利于提高资产利用效率；四是农村集体建立股份经济组织以后，为今后进一步深化产权改革创造了条件。

正因为建立股份经济组织有上述诸多好处，中国很多农村地区尝试进行此项改革。经验表明，对于这项改革引起的一些技术性难题，只要相信农村干部群众，注意建立民主协商机制，都是可以克服的。例如，类似“外嫁女”的股权要不要给、户籍离开而人没有离开的村民的股权如何确定等许多具体问题，农村干部群众都能找到解决的办法。

对于中国广大以农业为主的地区，特别是以粮食生产为主的地区，基本没有必要将原有集体经济组织转变为股份经济组织。在这样的地区，如果能把中央关于土地承包权长久不变的政策落实好，就是最好的改革举措。在收取农业税的年代里，一些农户因为怕交农业税，全部或部分地放弃了耕地承包权。在实行土地承包权长久不变政策时，他们想行使自己的土地承包权。如果不考虑这部分农民的诉求，肯定会留下严重后患。因此，落实中央政策一定要把这个问题解决好。

在继续实行土地分户承包的农村地区，因为不建立股份经济组织，会不会造成农户之间的合作困难？这个大可不必担心。建立农民专业合作社可解决经营合作问题，且合作主要应发生在农业生产的流通、服务及初加工领域，农民不需要将自己的承包地“入股”到合作社。地头生产环节还是让农户自己经营好。目前，中国的农民专业合作社发展并不好，引起有些人的疑虑。其实，只要农业主体是小农，任凭哪个国家都不会有好的合作社。今后，随着中国家庭农场的逐步兴起，真正的农民专业合作社一定会发展壮大。以我们的看法，对于农业经济来说，专业合作社要比农村股份经济组织更有生命力，因为适合后者发展的地区，本质上离农业越来越远了。对此，一定要保持清醒头脑。

我们也不能依靠股份经济组织来解决农村社区管理“没钱花”的公共服务问题。公共服务支出依靠税收，是社会经济活动的基本规则。如果依靠壮大一批股份经济组织来解决公共服务问题，势必扭曲基本社会经济关系，造成多重效率损失。农村公共服务问题的最终解决办法，是要实行公共财政城乡全覆盖，不能依靠农村经济组织做不规范的“纳贡”。这个问题理解不好，农村产权制度改革也会走偏。

（六）保障农民持续增收的支持政策如何保持一致性

2016年11月，国务院办公厅发布了《关于完善支持政策促进农民持续增收的若干意见》，文件由国家发改委起草，以国务院办公厅名义发布。

按官方披露，这个文件的出台与2016年农民收入下降引起中央高层重视有关。2016年前三季度，全国农民人均可支配收入实际增长速度回落到6.5%，低于同期经济增长速度。前几年保持的农民收入增长快于城市居民的情形发生了改变。国家发改委官员认为，农民增收已经进入爬坡过坎的关键时期。文件主旨是要通过政策确保农民收入在2020年比2010年翻一番。

从整体看，这个文件是从既往农村农业改革与发展政策筛选出的一个清单，每一项内容我们都不陌生。但与以往政策文件比较，它在很大尺度上强调要鼓励现有非农领域的资本进入农村农业，且表述与以往文件有明显不同。有的改革意见没有新意，可操作性不强。

1.对财政资金投入农业农村形成的经营性资产，鼓励各地探索将股权量化到村到户，作为村集体或农户持有的股权，让农民长期受益。目前，国家对农村集体经济组织的经营性资金投入几乎没有，尚不存在折股量化问题。国家对农村土地综合整治的投入巨大，可以算作提高土地经营价值的投入，但这类投入与承包地捆绑在一起，也不存在折股量化问题。国家对农村专业合作社有一定投入，按照合作社法记入相关账户，也不存在针对集体经济组织成员的折股量化问题。从长远看，此项政策应具体化为合作社资本金的记账与利益分享政策。

2.推进农业补贴政策转型。文件要求落实和完善农业“三项补贴”改革政策，重点支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。这个政策意图已经讲了多年，但至今没有真正落实到位。突出问题是农业补贴政策的实施对象仍然瞄准的是农业户籍人口，而不是专业农户。专业农户的地租负担过重，与土地用途变化的预期有关，农业补贴政策调整必须与稳定土地用途预期的改革结合起来，方能显示政策效果。

3.改革完善农产品价格形成机制。文件再次强调推进东北地区玉米收储制度改革，主张依法开展贸易救济调查。玉米收储政策调整为形势所迫。目前中国玉米储量已经达到2.6亿吨，远超实际储备需求。按每吨粮食库存成本在252元左右计算，目前库存成本费高达650亿元。全部粮食储备费用超过1000亿元人民币。如果再考虑粮食进出库的价差等因素，国家每年支付的粮食流通及储备费用每年应在2000亿元左右或更高。贸易救济政策在价格形成方面的利用空间并不大，而非贸易壁垒的设置可能是两败俱伤的事情。摆脱粮食价格困扰的根本出路是通过综合改革降低粮食生产成本，提高中国农业竞争力。

4.加强农民合作社规范化建设，相关扶持政策向规范化、示范性农民合作社倾斜。此项政策的意图很好，但实施力度不够大。中国农民合作社的数量逐年大幅增加，目前已经超过170万个，这意味着每一个村庄约3个。合作社的性质决定了其规模必须很大，必须跨越行政区发展，社员必须是专业化的规模农户。这才是合作社示范的方向。

5.支持农民创业创新。文件强调建立农民返乡创业园、返乡创业孵化园和乡村旅游创客示范基地建设等。这项政策主张应该与小城市发展结合起来，否则适得其反。返乡创业的农民绝大部分不可能进入农业，而应该进入非农产业。非农产业必须适度集中，不能在每一个村庄建立创业园。这是由产业结构演化规律决定的。如果政策导向含糊，一些地方政府很有可能盲目支持村庄发展非农产业，形成低效率投入。

6.鼓励工商资本投入乡村旅游业、规模化农业。文件指出，今后允许在一定前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游，并鼓励工商企业投资适合产业化、规模化、集约化经营的农业领域。这项政策较以往同类政策的尺度更大，但真正落实涉及到配套改革措施的跟进。如果不计城市居民下田采摘，我们观察，含住宿度假的乡村旅游业正处于分化过程之中。能吸引游客的乡村旅游接待点正向小城市方向发展，例如，深圳市的较场尾、邯郸市粮画镇等已经由村庄转变为旅游接待能力较强的小城市。实现政策转变必须打通农村经营性建设用地入市改革与宅基地制度改革，使村庄发展能够整体推进。工商资本兴办的农业企业与农民合作社有很大不同，前者的盈利分配与农民无关，而这种分配对于农民增收关系重大。这个问题不容忽视。

7.引导龙头企业创办或入股合作组织，支持农民合作社入股或兴办龙头企业，发展农业产业化经营联合体。这项政策的实施需要慎重。目前龙头企业办合作社的情形已经十分多见，引起诟病不少。一些龙头企业兴办合作社意在套取国家补贴，合作社与龙头企业之间容易形成乡村利益输送关系，监督比较困难。应进行深入调研或试点完善相关政策。

8.全面推行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策，在资源环境承载力适宜地区开展低丘缓坡地开发试点。这项政策如能落实意义重大。平原地区的农业条件好，应以“挂减”为主；浅山地带灌溉条件差，应以“挂增”为主。中国山区面积巨大，在有条件的浅山地带扩大城市功能区，特别是建设低容积率住宅区，满足城市居民对独栋房屋的需求，具有现实可行性。我们期待此项政策进一步细化，认真付诸实施。

（七）乡村自治组织层级设置面临大的调整

2006年10月中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案》。此项文件没有公开发布，未能受到社会关注，但文件内容事关农村基层组织建设重大问题，值得重视。地方的相关改革以往的媒体有过报道和讨论。据了解，文件提倡以1个或相邻的几个村民小组、自然村为单元，设立村民委员会，并同步建立党的基层组织。文件没有要求地方立即实施这一新的政策，但要求地方政府安排组织试点。

这一改革试点安排的背景与广东清远农村改革探索的成功有关。清远市从2013年推动自治体设置适当划小、下沉的改革，取得了提高效率、促进发展、保障稳定的作用。高层有关部门对此项探索做了多方面调研，但在较长的时间里对这一经验的意义未能形成共识。此次中央下发文件，提出改革试点部署，意味着高层决策者形成了一致意见。

适当划定农村自治体的规模，是减少农村社会冲突的重要条件。近年来，中国地方政府热衷小村并大村，使得行政村的平均人口规模达到1500人以上，这给发挥道德对社会关系的调节作用带来了阻力。中国素有“五服之内为亲”的传统说法，这与人类学关于150人左右的人口规模的群体更能有效发挥非强制性治理的研究结论十分契合。中国广东清远的改革探索证明，适当划小农村自治体单位，尽可能将公共事务决策权下放到这样的小型共同体，有利于最基层的社会精英发挥德行示范作用，并能够大幅度降低社会治理成本。只有农民的基本财产权严格确立到农户，并使小农发育为殷实专业农民，就不必过于担心这些基层精英一手遮天、欺男霸女。

在当今中国政治体制之下，实现基层社会自治尚且长路漫漫。但是，提出下面的问题也是合理的：现实政治的施政成本会决定基层社会是否有某种程度的自治，即上下层权威系统是否因为“政治预算”的考量而不得不设立一个稳定的权利边界？回答当然是肯定的。

上述问题的更具体的表述应该是单元或复合政区的领导人产生方式的差异性如何确定。这里省却一些论证环节，提出如下讨论意见。多年来，中国的行政村越来越大，多数行政村包括了多个最小宗法共同体（五服之内的同性血缘宗亲系统）。在规模大于最小共同体的行政村，领导人选举中通常会产生派系竞争。这种竞争若不公开，难免会发生黑幕政治行动；若公开，则与现行制度发生摩擦。官方合理的考虑是对这种政区做实际的干预，很难允许自发选举。对于最小宗法共同体，符合Dunbar指数所揭示的规律，无论选举与否，领导人都不会有变化。中国小的自然村或村民小组基本上是最小宗法共同体，官方对这种共同体做或不做干预，意义并无不同。于是，自治体设置在这一层级，在目前体制下是一种易于达成的结果。

宗族的现代功能主要表现在四个方面：（1）秩序守护功能，可以降低政府的施政成本；（2）文化保护功能，有助于传承有益传统文化；（3）环境保护功能，可以提高资源的利用率；（4）商业合作功能，有助于降低经济活动的合作成本。古代宗法共同体的其他社会功能在现代社会已经转移给政府和其他类型的社会组织了。所以，也不能夸大宗法组织的作用。这些功能经常可以从一些宗姓家族的“家训”中可以读到。现代社会同样需要这些行为规范。

（八）推进城镇化政策

2016年2月国务院发布的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，与此项文件配套的是国务院2016年10月发布的《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》。总体看，国务院在推进城市化建设方面做了前所未有的努力，虽然某些有难度问题仍然难以解决，但仍值得称道。

文件的重点是深化户籍制度改革。文件简化了农业人口进城落户的条件，较以往降低了落户门槛。今后要以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，建立完善积分落户制度。文件还要求满足农民“举家”迁入的要求，有利于解决“留守儿童”“留守老人”问题。

文件提出加快农业转移人口进城的“双挂钩”政策。今后要实施财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩政策，实施城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，中央预算内投资安排向吸纳农业转移人口落户数量较多的城镇倾斜。这项政策看起来有力度，但实际效果不会很明显，原因是农民进城的难点并不是城市建设用地短缺。近几年，中国一些城市的建设用地指标并不紧张，而城市的经济密度远低于发达国家，城市建设用地低效率利用问题相当突出。

文件提出促进农村贫困人口转移的重要政策。文件规定，在县城、小城镇或工业园区附近建设移民集中安置区，推进转移就业贫困人口在城镇落户。此项规定有重要意义。以往多将不适合人类居住的高寒阴湿地区的人口就近转移到农区，形成与人口接纳地居民争土地资源的问题，很不可取。在五年内将1000万贫困人口转移到各类城市，对城市的各方面压力并不大。此项政策很具有可行性，值得认真落实。

文件支持“三旧改造”。文件指出，要在国家、改造者、土地权利人之间合理分配“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造的土地收益。以广州市“三旧改造”工作为例，该市截至2012年底完成“三旧改造”面积55425公顷，占到该市2015年城乡建设用地规划面积177200公顷的31.3%，其中，通过改造增加的建设用地约为15%。中国城市土地利用效益低，用地结构问题突出，与发达国家相比，中国工业用地比重较大，居住用地比重较小，“三旧改造”带来增效益、促平等的潜力十分巨大。“三旧改造”涉及规划调整，也涉及用地属性调整，需要配套政策跟进。

文件提出放宽设市标准。文件指出，今后要将具备条件的县和特大镇有序设置为市，特别要适当放宽中西部地区中小城市设置标准，适度增加中西部地区中小城市数量。这项政策的意图很好，只是政策制定与实施的力度还很不够。建议国家通盘考虑市政区划体制改革，形成中央直辖市、省直辖市、县直辖市“三级设市体制”，大幅度放宽设市标准，在全国建立3000座以上城市，使市政区划管理体制与城市化体制相匹配。

此项文件也提出因地制宜推进低丘缓坡地开发政策主张，与前述中央关于农民增收的文件相呼应，足见此项政策在高层取得高度一致。中央给出一个政策框架以后，应通过土地规划管理体制改革，让地方政府拥有浅山地带的自主非农规划开发权限。

这个文件对房价问题没有明确的、具有战略意义的方略，是一个缺憾。城市房价，严格说是空间局促逼仄的高密度楼房单元价格，而不是家庭占地边界清晰的房屋价格，近十年来在大部分重要城市飞速上涨，是国民经济结构性问题的深刻反映。按中国的实际情形，如果以超过居民家庭年收入的4倍为房地产存在泡沫为标准，可以判定中国一些中小城市也存在房地产泡沫。这种情形不利于农业人口向城市转移。

二、农村改革与发展再认识

中国农村发展成绩之大，在三十多年前难以想象。但获得成绩的原因何在，却似乎不是那么清楚。例如，近年来在官方用语中突出强调“壮大集体经济”，相比之下，对于给农民更大程度的自由选择权的声音却小得多。以往农村发展的成就究竟是不断“壮大集体经济”的结果，还是不断扩大农民自由选择权的结果？还有，一些浅尝辄止的调研似乎发现农民不赞成中央关于土地确权的决定，以致主张废止土地承包制度，退回到人民公社时代。事实果真如此么？再比如，动辄有报告指出农民要告别城市、返乡创业，他们的选择动机及约束因素究竟是什么？他们果真更愿意从事过去的小农经济么？对这些问题若不能给予正确回答，农村改革与发展的成绩很难巩固。

（一）农村改革进程总览

改革开放以来，中国农业农村发展成就巨大，我们不用罗列数据来予以证明。但是，对成绩产生的原因，却需要简明扼要地厘清。

这个时期农业农村发展大体可分成两个阶段，1978年—1991年前后，是劳动与土地投入显著增加的阶段。这种增加，统计资料显示不充分，以往基于官方数据的研究常常产生错讹。其后至今是土地与劳动要素投入下降，资本替代功能增强的阶段。

第一阶段的农业从业人口按官方统计，增加约20.14%，平均每年增加1.42%，但实际劳动时间的投入增加更多。有过农村“插队”经历的学者，容易注意到这个情况。而不论官方统计如何，据对华北某地的了解，人民公社时期，同面积的农村自留地的田间管理时间高于集体土地约50%；施用的农家肥约为集体土地的20倍，其中也包含了一定的劳动时间。在同样技术水平条件下，自留地的单产超出集体土地30%。据此估算，土地承包制推行以后，农村劳动时间实际投入总量估计要增加50%—100%。

第一阶段的农地投入如果按农作物播种面积算，按官方统计是减少的，十三个年份里减少了3.45%。但真正投入到农业农村经济的实际土地数量是增加的，土地的品质也是提升的。人民公社时期尽管“学大寨”运动很猛，其实大量土地没有得到利用。华北、东北就有数亿亩的盐碱地，仅焦裕禄任县委书记时的河南兰考，就有28万亩的盐碱荒漠土地。土地承包制的实施调动了农民改良土地的积极性，土地品质大幅度提高，有效播种面积随着增加。

这两种要素投入的增加，并非提高集体经济管理水平的结果，而是政府通过改革给农民放权的结果。放权的意义重大，但这里也不详述了。

第二阶段是1992年前后至今，农业要素投入的构成发生了巨大变化。耕地总量有所减少，但减少幅度不大。变化最显著的是劳动投入逐步减少，资本投入逐步增加，资本替代劳动的趋势明显。

1991—2015年，按统计数据推算，农业就业人口减少约36%，每年减少约1.7%。劳动力人们常说现在是“386199部队”（指留守在农村的妇女、儿童、老人的一个特殊群体）种地，这在很大程度上不符合事实。老人和儿童不仅在统计上不是劳动力，而且在农业主产区实际也很少参加农业劳动。在农业主产区调查能看到，有的小农户连基本农具也没有了。那些老人、妇女越来越凭借手机“种地”，他们呼叫专业服务人员下地，前者是“地畔农民”，后者是真正的“下地农民”，且多是中青年。大的规模经营农户也不是老人、妇女。这些真正下地的专业农民事实上购买多种农业设备，力求充分利用工作日。他们对城乡工资报酬差异敏感，同时也受资本投入沉淀成本影响比较大，在较长的时间里，他们的流动与报酬预期关系较大。按农业GDP总量及农业工资水平估计，中国真正的下地农民应该在2亿—2.5亿人之间。2015年，官方统计的农业产业人员是2.2亿人。随着农业技术装备程度的提高，“地畔农民”与“下地农民”的分野会越加清晰。我们期望这两部分农村人口继续减少，前者转化为城市居民，后者在数量减少的同时转变为家庭农场主。在多大、多快程度上实现这个目标，要看今后改革的进展。

第二阶段的农作物播种面积按官方统计增加了约11.2%，但优质耕地的数量应该是减少的。按能找到的官方统计数据，2004—2015年，中国城市建成区面积就增加71.35%，增量为3254万亩。这些土地多为优质耕地。2005年，中国村庄建设用地面积为140420平方公里，但在乡村人口减少的背景下，全国农村平均每年村庄占地扩张面积高达200多平方公里。村庄扩张对优质耕地的占用近十年里也在3000万亩之上。播种面积增加与耕地增加的概念并不相同。粮食价格上升可以使复种指数提高，播种面积增加，但耕地面积不一定增加。

第二阶段农业增长的根本动力在于市场化改革。用不充分的资料对资本投入做了一个估算。1996—2007年间，资本农业对GDP增长的贡献率是5%左右。同一时期劳动数量减少10%，耕地面积基本保持稳定。这样看，这一时期农业全要素生产率为50%左右。生产率提高的原因，一可以归结为技术进步，二可以归结为分工水平的提高。而这两个因素可以进一步归结为市场化改革的进步。中国农民对要素价格及成品价格的高度敏感，是要素配置调整及区域分工水平提升的动力。

（二）对“改革”本身如何改革？

农村改革与其他领域的改革相比，有一个比较明显的特点。地方政府与基层组织在农村改革的很多方面一般是先走一步，官方文件往往是事后做出追认、规范或约束。做一个比喻，地方之于农村改革，就像一匹向前奔跑的马，中央则是牵拉缰绳的御马人。几乎所有重大改革的启动，都来自地方政府或基层干部群众。能不能调整农村改革推进中的中央与地方、政府与民间的关系，是一个重要问题。这涉及对“改革”本身的改革。

1.“顶层设计”应凝聚改革焦点，建立常规性“自主改革试验”机制。

从近年高层官方文件的内容看，文件的内容越来越具体微观。文件常常提出了大量可由市场能办好的事项。例如，2016年的高层文件提出，要发展热作农业、优质特色杂粮、特色经济林、木本油料、竹藤花卉、林下经济等。2015年中央高层文件提出马铃薯主食开发意见，一些地方干部认为没有必要。事实上，中国百姓早已把薯类产品作为主食，薯类食品的深度开发也已经形成规模，政府下文提及此项发展目标，不过是对现实发展状态的一种事后承认。这些要求涉及农业内部的很细的结构调整，从现实经济运行看，这些调整完全可接受市场调整，作为最高层的中央政策指导文件似不必涉及。地方政府下达文件涉及这些内容时，也往往在本地已经出现市场关系变化之后。全国各地的农业条件差异很大，农业产品各不相同，中央层级提出过细的要求没有必要。

顶层设计主要应关注改革行动对于经济效率、收入平等及社会稳定诸方面及其关系的影响。制定一个关于适应以上三方面要求的多年有效、稳定的基本改革目标与准则，然后将实现目标与遵守准则的具体行动交给地方和基层干部群众，形成地方改革主体的协同行动，应该是推进改革的主要行动方略。基本改革目标与原则应多年稳定，不必年年下文件强调。具体的改革行动也不必年年下文件部署。关于某项改革“探索”允准应是改革的常态，不必用高层文件给予肯定。农业农村社会经济发展领域的“管理完善”属于常规性工作，更不必形成官方重要文件刊布全国。例如，2016年的高层文件提出要“强化边境管理，深入开展综合治理，打击农产品走私”，虽然也很重要，但仍属具体部门的常规工作。边检部门本应根据农产品贸易形势的变化，采取新的举措，解决新的问题。产生此种情况的原因，可能是国家管理部门在高层文件中争取发言权使然，即每一个部门都想在重要文件中写进关于本部门的一段话或一句话。多年沿袭的这种做法应该叫停。

对地方及基层干部群众的改革行动要做出评估。一是合理性评估，即评估地方及基层改革是否有利于兼顾经济效率、收入平等及社会稳定。二是合法性评估，即评估地方改革主要举措的合法性。如果出现合理但“不合法”的改革，要与立法机构协商，着手修订法规。鉴于合理但“不合法”改革与现行法规的冲突，需要建立一种应对改革行动的常规性“自主改革试点”设立机制，使改革创新成为多方面力量参与的常态。全国各级立法机构可授权地方在一定范围、一定时间段里自行设立“改革试点”，在适用范围里试点期中可以“违法”。各级政府的改革如果涉及“违法”，应上报改革主管机构及立法机构备案。这种机制一旦建立，有利于地方政府审慎改革，稳定改革预期，增加改革的透明度，实现改革与法治的有机统一。 

2.基层干部对改革的现实焦虑。

基层农村干部反映，他们在工作中遇到并难解的突出问题主要是如下若干方面： 

一是农业规模经营难。因为承包区不能转移，经营权受租期短的限制，真正搞农业经营的投资者要扩大生产有一定风险。目前土地经营权流转多采取土地出租方式，租金率很高，增加了投资者成本。按2017年的粮食价格，投资粮食生产的规模经营者很难赚钱。这种情形给农村契约关系的稳定带来一定风险，也让地方抓农业规模经营陷入两难境地。

二是农产品价格不稳定，农民增收难。多年来，农产品价格不稳定问题一直没有得到很好解决。某种农产品涨价，地方政府往往动员农民生产；产品价格一旦下跌，农民就抱怨政府。具有地方特色的农产品，政府用补贴办法促进生产，到了盛产期，政府补贴撤销，价格也往往开始下跌。这种情形让地方干部抓农业结构调整提心吊胆。 

三是农业劳动力转移不稳定。在农村劳动力净输出地区，青壮年劳动力外出打工多，但这些劳动力在50岁以后，返乡比例增大。返乡者在本地不容易获得非农就业岗位，守着家里的承包地，土地利用效率比规模经营农户低。这部分人口到了老年，子女不在身边，家庭养老的保障程度低，集中养老也因居住分散而难以发展。地方干部认为，发展县域小城市是解决这一问题的好办法，但因为产业支撑力弱，小城市很难发展起来。

四是农村人口合理布局难。一些地方干部担忧，很多村庄人口流失严重，但农民仍在家乡继续盖房。有的地方将旧村庄废弃不用，在旧村庄旁边建设了新的村庄，造成了土地大量浪费。有的地方开展了“村庄合并”工作，但造成两方面的问题，一方面没有照顾专业农户分散居住的需要，给生产带来麻烦；另一方面也没有解决新的集中居住区的设施配套问题，使新的集中居住区没有吸引力，恐过些年之后难免再被废弃。近几年，农村旅游业兴盛起来，很多地方建立了人工景点，但游客寥寥，形成了土地资源与资金的浪费。

五是税收及财政管理体制不适应农村发展的需要。一些地方干部认为，国家取消农业税是应该的，但一些大型农业公司的所得很高，公司管理层的个人收入也很高，缴纳个人所得税也是应该的。一些大的农业龙头企业往往实行跨区经营，收购当地农产品，但纳税地却在一些大的城市。小的农业服务企业一般也没有能力纳税。这种情形使得农区政府加深对转移支付的依赖。在发达地区，农村有大量与农业农村有关的小型企业，有的村庄兴办了物业出租型企业，政府对这些企业收税常常是“一事一议”，纳额不稳定、税率不规范，也对农村财政贡献不大。这些问题需有一个解决办法。

六是依靠“壮大集体经济”保障公共服务开支难。农业主产区基层干部普遍反映公共服务资金不足，但认为依靠“壮大集体经济”解决这一问题很难。农业主产区的集体兴办非农企业，也不可行。有的地方借用土地整理的机会，部分或全部将农民的承包地收归集体，虽然有了集体经济，但事实上没有“壮大”集体经济，还引起了农民的抱怨，造成村民与干部之间的信任问题。事实上，这种做法也与中央的政策很不一致。一些地方干部希望用公共财政全覆盖的办法解决农区基本公共服务能力问题。

七是土地合理利用难。有干部反映，农村土地状况要全面看待。土地类型复杂多样，各种功能的土地，有的短缺，有的并不短缺，还有的闲置程度很高。总的来说，优质耕地短缺，不便于耕作的土地并不短缺。在浅山地带，有的土地如果规划好，可以适当发展高端住宅，并能保证兼得土地的经济利用与生态功能。即使在一些平原地带，村庄内部及周边也有不少废弃地可以做非农利用。按我们的分析，基层干部的这些意见虽然不完全适当，但也不是没有合理的成分。对于经过整理可以形成优质耕地的土地，不应随便将其变成建设用地，但对于很难整理的土地，做适当的非农利用，政策不应一刀切地予以限制。

八是村庄建设工作中树立样板容易，普遍推开难。从我们的调查看，各地政府基本都树立了新农村建设的样板，投入的资金十分巨大。有的村庄投资规模在亿元之上。中原某省对一个三十余户人家的自然村就投下资金达7000余万元，将村庄打造得十分美丽，但周边的村庄却基本没有投入，周边村庄的干部和农民就有不同看法。有的地方政府财政收入比较高，对一些人口流失很多的村庄也大量投入，将铺装道路修到每个农户的家门口，而农户家人实际已经离开村庄。这种做法也形成低效投入。

九是土地征收补偿价格低。基层干部反映，多年来，政府土地征收的价格明显低于二级市场的商业用地交易价格，农民反映强烈，认为很不合理。如果不考虑地上附属物的补偿，政府征收宅基地与耕地也是一个价格，同样不合理。为了征到土地，干部往往不得不按上级意图强拆农房。有的领导还用“株连”办法给干部下达配合征地工作的指令。这种情形引起农民与政府关系紧张，带来巨大的农村社会安定隐患。 

除以上问题之外，基层干部也关心其他方面的很多问题，如土地确权的具体操作、支农资金的渠道整合、农村各项保障制度的落实、环境污染治理等。但相比之下，前述九个方面的问题更令基层干部困惑，需要通过全面深化改革提出明确解决办法。 

这些问题虽然为政府决策人士所知，但却长期没有得到完全解决，主要原因在于：一是这些问题与多部门协调努力有关，如果协调力度弱，问题就难解决；二是高层文件虽然对相关问题的解决提出了“探索”要求，甚至安排了改革试点，但长期没有形成确定的有效方案，有的改革试验经验实际上落后于现实；三是没有处理好政策的应时适应性调整与重大改革攻关之间的关系，致使一些难题久拖不决。

（三）新时期改革要解决更深层次的问题

农业与农村发展领域还有一些问题，基层干部虽然不多涉及，但实际上很重要。基层干部所反映的问题，实际上是由更深层次的问题引起的。

新时期改革单靠政府放权是不够的。今后改革必须触及多重利益关系，使利益关系的调整带来农村发展的积极变化。从既往政策调整的后果看，并非所有改革理念及政策实施都能发挥推动农村发展的作用。中国农业面临的核心问题是农业成本高，农产品在国际市场竞争力弱。这个基本问题可以分解为以下若干具体方面。

1.农村土地产权改革与土地规划管理体制改革有待深入。农地确权颁证工作的推进不能算顺利。我们在调研中发现，部分基层干部对农村承包地确权颁证态度比较消极，影响到此项工作的顺利推进。有的地方虽然基本完成了工作任务，但不肯把确权证书发给农户；还有的地方给农户颁发证书以后，又重新调整土地，等于确权颁证工作宣告失败。有的基层干部明确对群众讲，土地承包权长久不变就是三十年不变。农村宅基地制度、征地制度以及经营性建设用地交易制度改革也难说充分反映了改革精神。国家对土地规划管理体制的改革目前还没有提上议事日程，而实际上这项改革不推进，农村产权改革也难搞好。

2.劳动力转移与人口转移不匹配。“地畔农民”的大量存在不利于土地流转，从而不利于“下地农民”转变为农场主。2017年中央发布的关于促进城市化的文件提出鼓励农民“举家迁移”到城市的政策以及进城农民在家乡的财产权益保护政策，非常有利于“地畔农民”逐步进城，但这个政策落实有难度。引起高房价的土地规划管理政策、农村宅基地一刀切限制流转政策、仅仅有利于城市房地产商的“小产权房”笼统打压政策等等，均需要调整。 

3.地租率高影响土地流转。在“小农户社会化服务”模式下，中国地租水平几乎相当于纯收入的80%左右，严重影响土地流转农业与规模经营水平提高。这种地租率在全世界都是十分罕见的。土地流转供需双方的土地价格预期过高，是地租率高的主要原因；更深层次的原因则是土地管理体制未能消除土地用途预期的紊乱。

4.农地保护综合效率低。中国虽然有实施已久的农村数量保护政策，但保护的综合效率并不高。一是农地转用为建设用地后，单位面积的产出不高，形成土地资源浪费。中国每亩城市建设用地（含建制镇）的GDP产出约30万元，严重落后于150万元左右的国际先进水平。二是基本农田受村庄、地形及其他设施切割严重，不利于监管和农业大规模利用。三是城市居民处于“居住贫困”状态，表现为过度拥挤，导致城市居民对乡村住房的渴求，形成对“小产权房”过旺需求，不利于村庄占地整理。四是农村道路建设呈现过密、过度铺装趋势，不利于远期农地合理利用。这些情形均与土地管理规划体制的缺陷有关。

5.农民分享食品全产业链利益无通道。从农业发达国家的情形看，食品产业链增加值达农场增加值数倍之多，美国接近10倍。但是，在资本分配方面，农场资本占全产业链的比重要超过增加值占比。如果农民分享不到农场之外的食品产业链利益，不仅农民收入低，分配的合理性也有问题。事实上，在美国和日本，农民所分享到食品产业链利益均数倍于农场产生的增加值。沟通此种联系的重要机制是农民合作社的运作。中国绝大多数农民合作社名实不符，基本不能发挥这个作用。按官方披露的数据，2012年，全国农业龙头企业近11万家，年销售额突破5.7万亿元，其中包含农产品加工销售额及农业生产资料销售额。这意味着全国约2亿户农民所生产产品的大部分是被极少量的商家推向市场的。这些企业没有责任与农民分享收益。

6.村级的“政社合一”滋生腐败与低效率。中国政社合一的人民公社制度取消以后，村一级的政社合一制度并没有取消，土地家庭承包制只是削弱了这种制度的实际运行效能。中央2015年肯定了广东南海农村政经分开的做法，有重要意义。但这项改革在全国推开必须仰赖公共财政城乡全覆盖改革。这个改革其实最多花费1000亿人民币左右，但能换来农业经济效率的显著提高，也有利于预防农村干部滋生腐败。

7.财政支农数额大，效果较差。从单位数量农产品或单位耕地面积的分摊看，中国农业农村财政花钱并不少。折合为相近的口径，中国在农业领域的财政支出也大于欧美多数国家。这说明我们的农业财政支出效率并不高。支农资金的运用，存在村庄多头掌握、目标分散、对象失准、跑冒滴漏等方面的问题。 

中国农业与农村发展当然还有其他不少问题，但如果以上问题能得到缓解，其他麻烦就容易克服。例如，中国农业科技水平利用不高，农业污染问题突出，但调查分析表明，拥有同样的潜在技术资源和污染防备条件，大的规模化经营农户比小农更容易利用先进技术，也更有意愿降低污染排放水平。 

三、全面推动农村要素市场化配置改革

农村发展所面临的诸多体制机制问题，如果仅依靠从上至下的设计与推动，不免事倍功半。地方孕育强大的改革驱动力。前文已经指出，需要在一定条件下确立允许地方自行开展“自主改革试验”，中央可依照一定的程序设定改革试验的内容、时间等。

（一）“自主改革试验”设立主要范围

1.统一关于农村改革的政治正确性认识，加快农业基础管理制度建设。

目前，农村发展存在一定程度的思想认识混乱，例如，有专家明确主张恢复人民公社制度，反对农村产权改革；有的专家宣传小农经济的必要性，反对发展农业规模经济。类似这样的认识对农村实际工作存在消极影响。

针对这方面的改革，我们建议：（1）提出发展新型集体经济观念，将农民专业合作社定义为新型集体经济的载体。（2）明确农村发展的社会主义方向，将农村社会保障及公共服务水平确定为社会主义实现程度的标准。（3）明确肯定市场对农村生产要素的决定性作用，在国家资源利用规划的约束下，将土地、劳动与资本的流动充分交由市场关系支配。（4）改变不合理统计办法，重新界定城市与乡村、界定农民与市民，建立新的适应中国实际的统计管理办法，为国家指导农村工作提供更准确的基础信息资源。

2.调整农业技术进步路线，提高大宗农产品的国际竞争力。

中国农业技术水平与其综合国力严重不匹配，以致中国农业竞争力显著低于发达国家，究其原因，与中国农业的技术进步路线方向不明确、重点不突出、国家支持力分散等有关。

我们建议：（1）国家重点支持大宗农产品无公害、低成本生产，将其他类别的农产品或农业附加服务功能，如有机农产品、农业旅游等完全交由市场关系支配。（2）大力推进旱作农业、雨养农业，控制农业灌溉面积的扩大。（3）加强职业农民培训，建立专业农业经营者注册制度。（4）建立以农业大学为中心的科技推广体系。将农业大学的技术推广中心划归农业部领导管辖；推广中心与合作社建立紧密关系，使合作社成为技术推广的前沿组织；完全撤销乡镇一级的农业技术服务官方机构。

3.以“家庭农场农民合作社”为主轴，健全中国基本农业经营制度。 

多年来，中国提倡农业经营主体多元化，但重点不突出，与农业现代化的要求匹配程度低，影响中国农业现代化进程。

我们建议：（1）明确家庭农场是政府支持的主要农业生产主体，并建立相关资格认定制度及支持制度。（2）明确合作社是农业产业链全程服务的主体，停止鼓励合作社的数量扩张，将合作社做大、做强，逐步在全国培育几十家大型合作社。（3）逐步停止对各类农业龙头企业的资金支持政策，引导现有农业龙头企业与合作社实行资本合作，将部分农业龙头企业改造为合作社的关联企业。

4.引导农村人口合理布局，推进兼顾农业现代化的中小城镇发展战略。

国家经验证明，中小城镇的合理均衡布局，对农业现代化的关系十分密切，应引起高度重视。我们对农村人口布局做了较多研究，依据研究结论，我们建议：（1）大幅度合并农业县，将全国农业县数量减少一半左右。继续大力推进省直管县改革，同时建立“县辖市”建制，在全国发展2500—3500个县辖市。（2）鼓励专业农户分散居住，建立或保存300万个左右的小型专业农户居民点。（3）根据公共服务效率原则，在现有村庄基础上，发展3万个左右的农村大型居民点。“自主改革试验”在这几方面会大有作为。（4）中央政府下决心认真解决村庄的基本公务开支保障问题，实现城乡公共财政全覆盖，为政经分开改革创造条件。我们估算，全国大约需要1000亿元就可解决这一问题。

5.调整财政支农政策。 

财政支农体制改革的关键是聚焦支农对象。国家应将农业投入的重点放在大宗农产品上，确保大宗农产品的基本安全与质量。要逐步取消对现在所谓农业龙头企业的资助，扶持大型农民合作社。通过这个办法，让种粮家庭农场的收入来源延伸到粮食经济的全产业链。用这个办法稳定市场，消除粮价大幅度波动。

对现有的一些支农项目要取消或调减力度。应限制对有机农业、观光农业等所谓多功能农业的财政支持。有研究文献表明，乡村休闲和旅游在解释贫困发生率变化方面作用很小，其空间差异并不明显。日本规划专家在与我们直接交流时也明确指出，政府推动下发展乡村旅游毁掉了日本乡村。应停止对有机农业、观光农业、都市农业、反季节农业、工厂化农业等高成本农业的财政支持，把更多的资金用于降低普通老百姓的食品价格，不搞锦上添花的农业资助。

6.解放思想，全面深化农村土地制度改革和国家土地管理体制改革。

这方面改革对于农村发展具有举足轻重的意义，主要包括以下几点：

第一，建立新的土地权能概念系统。土地的国家所有权主要意义是：对国家领土安全的完整守护权能；基于重大国民利益对任何国家领土的任何部分的征用、征收权能；基于经济发展需要对土地用途、土地使用价格最小程度的干预。农村土地的集体所有收缩为农村居民社区公共用地的社区共同共有，将土地使用权或承包权作为其他农村土地拥有最高权能的基础权利。以往的集体产权在行使最后一次土地承包发包权之后不再拥有经济权能，在概念上归并为国家土地所有权。

第二，在竞争性领域建立适应市场经济要求的土地使用权交易制度。为此要建立无期限的土地使用权制度，经济学通常所说的土地产权的主要权能要转移到土地使用权，使土地产权主要体现领土权利。因为在有限时间里，土地的价值在不同年间分布的非均匀性，会极大增加交易成本。永久使用权制度会大幅度提高土地资源利用效益。为了让进城农民放心在城市落户，必须对农村土地市场做一个“设计”。例如，农民将土地流转以后，如果未来土地（分为农村建设用地与耕地两个部分）涨价，涨价部分的80%在五十年内归农民。实际上，有了这个举措，农村土地根本不会涨价。对购买土地者收取土地涨价调节基金，收取比例为土地涨价的90%。此举可以抑制土地市场放开后的土地投机风潮，促进土地流向真正的土地有效使用者。

第三，建立有利于农村社会经济发展的农村土地制度。农业用地实现承包权永久化，并赋予承包权比较完整的产权效能。农村宅基地停止实行无偿分配制度。农村非农建设用地按国家土地规划管理要求实行分类管理，符合规划的可以直接进入市场。农村社区公共建设用地实行共同共有产权，但在社区撤销或调整后视同一般建设用地转变权能。农村土地股份社发展政策应适度放宽，并允许更多地采用“确股不确地”的办法实现产权改革。要支持股权的量化、固化，防止不断按照人口变化调整股权设置的错误做法。要明确区分“集体经济组织成员权”与“农村社区成员权”两种“成员权”，将“壮大集体经济”概念调整为“逐步完善农村社区公共服务”概念。要通过宣传手段，向广大农村干部群众传递“土地承包权即为农民土地财产权”的政策理念。农户承包地确权登记颁证应将“起点公平”作为工作的“底线要求”。

第四，全面征收主要针对土地的不动产使用税。不动产税主要针对个人、企业及各类其他组织占用土地的价值征税，对地上附属设施按低税率征税或不征税。此政策有利于节约土地、提高单位土地的投资密度、提高各类建筑质量，并避免重复征税。对农业用地和其他公共设施占地可按低税率征税或不征税。

第五，改革国家土地规划管理制度体制。此项改革过去基本没有涉及。主要包括：（1）建立综合性的涉及行政区划、财政支农体制、人事管理制度、土地规划管理制度等方面的农业保护区制度，并将此种制度的落实归口农业部管理、统辖，同时下放非国家保护区的其他土地归地方管理，中央仅仅对这些土地实行政策杠杆管理。按一定的标准，将包括河流、道路、居民区在内的一定面积的土地，连续、成片划为农业保护区，引导其中的非农产业逐步退出农业保护区。农业保护区归中央政府直接管辖。农业保护区内实行一系列特殊政策。将农业保护区土地、大范围未利用土地及其他国家级保护区以外的土地，分级划归地方政府规划管理，国家用政策杠杆约束地方的土地利用行为。中央政府对农业保护区的土地规划与开发理应直接管控，同时对农业保护区之外的其他类型土地的利用做“目标指导管理”，例如，设定“开发强度”“建设用地GDP产出率”“居民住宅用地占用比例”“闲置土地占比”“基准地价偏离率”等指标，依据这些指标来确定土地用途改变的总规模。将农村地区区分为农业保护区与其他区域两个类别，采用不同的宅基地管理制度。在农业保护区（包括类似其他保护区）以外，村庄全部土地可以一并规划开发，农民的宅基地及住房在符合规划的条件下可以自由入市，也即农民的宅基地流转不受范围与对象的限制。在农业保护区内，针对土地的用途管理与权能交易专门立法。（2）简化城市建设规划指标，提高居民住宅用地占城市建设用地最低比例，将此比例提高至40%。（3）建立城乡居民社区物业管理自治制度，社区自治体分享社区征缴的不动产税。社区所在地及以上政府通过适当转移支付支持低收入社区的公共事业。此举有助于将城乡社区差异控制在合理水平。（4）改革房地产建设管理体制。建设用地使用权可以分小块出售，取消房地产商的开发特权，提升建筑商的市场地位。

第六，采取综合措施，通过扩大居民住宅建设用地占比、降低价格的办法，稳步降低城市房价，为农村人口向城市转移创造条件。具体办法是：有甄别地使“小产权房”合法化，用追缴的土地收益作为地方债务风险基金，以化解房价降低引起的地方财政风险；用“增减挂钩”等办法逐步将人均城市建设用地由目前的约190平方米扩大到人均300平方米，实现耕地不减少，城市有所扩大的双赢目标；逐步将居民住宅区占城市建成区面积的比重提高到45%左右，改善居民居住形态，降低城市房价。

（二）深化农村改革有多大红利 

按上述方案深化农村农业改革，将给中国经济社会发展带来巨大红利。

1.农业红利。

改革将逐步降低城市房价，有利于加快现有农业人口向城市转移，为提高农业适度规模经营水平创造条件。改革还因稳定土地用途变化预期，大幅度降低农业用地地租率，降低农业成本。土地规模经营水平提高以后，还会降低农业劳动成本和农业污染排放水平。

农业人口减少及农业竞争力提高以后，国家针对农业、农民的财政支出将有望大幅降低。如果此项开支按每亩农地计算，取高于美国、低于日本、接近欧洲的标准，达到每亩500元左右，总额将在1万亿元左右，约为现在的1/3（针对农民社会保障的支出会转变为对新进城农民的支出）。

农业规模经营水平提高至专业农户水平（粮食生产在100亩左右，其他经济作物5亩以上不等）后，劳动成本及其他成本会显著下降，加上地租率的降低，其中粮食生产成本会降低30%以上，有望形成国际市场有竞争力的粮食产业。此举也会增加农民收入，减少政府目标价格补贴。

改革将极大提高农地保护效力，巩固农业的基础地位。依据土地资源状况，中国可以划定30亿亩以上农业保护区，在保护区内连片整理土地，可以使耕地的有效使用面积增加10%左右，有利于提高土地产出效能。

农村成本下降以后，会降低农产品价格，并会大幅度降低恩格尔系数，有助于减轻百姓“吃饭之忧”，从而改变百姓的储蓄行为和职业选择行为，扩大高端消费，对宏观经济运行产生积极意义。恩格尔系数下降会有利于发展“草根创新”，提升中国技术进步速度。

2.城市化红利。

扩大住宅区建设用地供应，能使中国城市的居住形态逐步达到发达国家的水平，并扩大住房消费。比照发达国家的相关指数，中国城市居民的独栋房屋如果占到全部房屋的60%左右，可能扩大住房消费15万亿元左右，这15万亿元要80万亿元的资本生产出来；80万亿元资本品的折旧率如果是10%，每年就有8万亿的资本品要生产出来。这种关联影响将极大增加内需，村委统建房，解决经济长期发展中的内需不足之忧。居住形态的改变可能扩大交通消费、佣人服务消费，使国民经济的消费升级，产生经济长期增长的动力。实现这种结构调整目标之后，所谓“中等收入陷阱”将不复存在。

中国城市建设用地单位面积GDP产出约为欧美国家平均水平的1/6左右，通过改革可以提高城市建设用地的GDP密度。如果全国城市建设用地的产出能力达到中国深圳市的水平，中国GDP总量即使增加5倍，也不需要扩大城市建成区面积。通过城乡建设用地的市场置换，新增的城市建设用地可以主要用来改善市民的居住形态。

3.国际收支平衡红利。

农业成本下降将有利于直接降低农产品贸易逆差。粮食成本下降会发生替代作用，大豆、肉类进口也会下降。这种变化还会提高中国在国际贸易协定签署中的谈判地位，以及在国际经济秩序建立中的主导地位，最终有利于建立人民币作为国际货币的“货币发行红利”。

城市居住形态改善以后，将鼓励中国中高端人口在国内扩大住房投资，提供他们“将根留在国内”的诱因，减少国外廉价独栋房屋的诱惑力，极大改善资本项下的收支平衡状况。

4.国民收入分配红利。

借助土地制度改革，使中国城市化进一步顺利推进。中国农业居民减少到3000万户左右时，农民收入平均水平有望接近城市居民水平，一举解决城乡收入差距问题。

如果实行上述土地制度改革方案，有望消除目前房地产业的价格扭曲所产生的财富不良转移状况及工薪阶层的“居住贫困”。依据国民储蓄率水平的考量，有国际学者将单位住宅（套、所）的价格与家庭年收入之比，作为房价指数。不同阶层对应不同等级的房屋。欧美这一指数超过2，视为房价过高，房地产业存在泡沫。考虑中国的储蓄率状况，这一指数可取5左右。按这个标准，中国房地产业存在严重的泡沫。鉴于建筑建材产业的高度竞争性，房地产泡沫的根源在于土地“市场”的垄断。消除房地产业泡沫，将停止畸高房价所产生的居民收入逆向不合理转移趋势。

通过土地制度改革，还将改变实际住房用地分配的极大不平等。社会普遍存在企业等各类法人低效率利用土地的情形，一部分法人占地变相成为高端居住用地，形成居住用地占有的实际不平等。恢复法人占地定价机制，有利于促进居住用地占用的平等。

5.社会稳定红利。

由土地制度改革，改善国民的居住形态，提高国民财富的私人拥有水平，将使中国中产阶层队伍得以扩大，有利于社会稳定。

农业规模经营水平提高以后，有利于通过农民合作社的发展提高农民的组织程度。社会组织程度越高，越容易避免突发事件酝酿成为不可控的群体性事件。家庭农场普遍化以后，全国将仅需要数十个大型农民合作社，它们可以稳定农产品市场，也可以介入乡村社会治理，有利于农村社会稳定。

居住形态与社会稳定有关。居住在高人口密度区域的人群，邻里认同程度低，群体离散度高，较易发生不可控的社会冲突。中国将城市居民挤压在较小的空间里（居民区占城市建成区的比重一般在30%左右，新区的比重更低），使居民易发生心理问题。同时，高楼居住方式又配以各种广场，而“广场效应”会引起“羊群效应”，是激进主义存在的条件。据学者对伦敦居住形态的研究，居住在楼房为主的社区的居民，更容易发生群体性社会冲突。

（三）改革的风险有多大

1.深化土地制度改革会不会背离社会主义理想。

这个担忧完全没有必要。社会主义的精髓是建立更多重视社会平等的社会公正。土地制度不做大的改革，平等牺牲太多，并不符合社会主义原则。工薪阶层依靠祖辈积累，高价买了土地利益分享甚小的单元楼房，价值远远低于建筑安装成本，大量财富被转移，无平等可言。

对所有权要有新的认识。当代法治国家的政府有强大的力量约束私权，对土地使用所产生“反公益”后果可以采取充足的手段予以矫正，不必用牺牲效率的办法换取平等。

发达国家的经验还证明，通过税收杠杆的调节，可以将私人所有或占有的土地转为公共目的用途，不必直接通过土地占有达到公益目的。

从理论上说，政府对土地使用的干预，本质上是对土地产权的分割，可以低成本地实现土地利用的公益目的。这是一种低成本贯彻社会主义原则的制度安排，何乐而不为？

2.改变居住形态会不会减少耕地。

这个担心也没有必要。如果通盘考虑城乡建设用地的利用，可以通过减少乡村建设用地的办法，来增加城市建设用地，用以改善城市居民的居住形态。

中国土地从地形上看，有700多万平方公里适合人类居住；加上考虑气候因素，也有500万平方公里左右的土地适合人类居住。这样一个土地量，有相当多的土地适合居住，但不适合耕作，而供应5万平方公里这样的土地，且主要考虑现有村庄占地，完全不需要多占耕地。事实上，按我们估算，通过合理部署土地整理和置换，耕地还可以增加。

3.提高农民土地财产权强度会不会导致土地过度兼并？

当今世界，承载可转移、变现财富的不是农业用地。只有在经济秩序存在严重问题的时候，人们对土地用途管理及土地价格预期不稳定，才会发生恶性炒作土地的情形。

从发达国家经验看，只有经济效率的刺激，才会推动农场的扩大，但仍然限于规模经济效率制约的“天花板”。如果政策稍稍给予限制，就会发生相反的情形，即土地使用高度分散，难于集中。日本与中国台湾曾经长期苦于土地兼并不够的情形，以致官方放弃抑制土地兼并的政策。

即使古代中国的土地兼并集中，也如同史学家的研究结论所揭示的，原因不是农户之间的自发买卖，而是源于政府腐败。当今时代只有很落后的国家才会发生政府官员把掠夺农业用地作为财富占有的方法。

4.房价下跌会不会使地方“土地财政”崩溃？

这个问题貌似严重，其实问题不大。地方举债规模号称十几万亿元，其实有一定的土地抵押支撑。抵押贷款额通常小于土地的市场价格。如果地价超预期下跌，地方政府还有很多补救办法。一是全国有估计数十亿平方米的小产权房，如果有选择地将其“合法化”，保守估计也可以增加政府数万亿元的收入。二是现有城市建成区中，有大量价值更高的低效利用土地。如果按照深圳市的土地利用效率为标准，低效利用土地可释放的面积十分惊人，保守估计也可以达到1500万亩以上，每亩按100万元计算，就可达到15万亿元！鉴于这些土地多为划拨用地，企业及组织无法将其变现，如果出台激励政策，不仅这些土地会得到合理利用，还会使政府享受到巨大利益，足以抵消土地财政“垮台”的风险。三是征收主要以土地为主的不动产税，也可以化解风险。按GDP构成推算，不考虑泡沫因素，保守估计全国城市可做不动产税征收对象的土地价值应该在200万亿之上，按1%征税，仅此一项，十年的税额就足以解决地方债务问题。所以，用土地财政垮台风险来回避土地制度改革，大可不必。