小产权房离“合法化”还有多远

三中全会公报和《决定》并没有表明小产权房将合法化对比“383”方案，《决定》中与小产权房有关的表述较为保守

所谓“小产权房”，是一种约定俗称的称呼，通常是指“在农民集体所有土地上建设的、向本集体经济组织以外居民销售的住宅”。在普通商品住宅价格高企的今天，小产权房因成本和价格较为低廉受到欢迎，但其存在却违反了《土地管理法》。小产权房非常普遍，如何妥善对待和处理小产权房问题，东莞小产权房，成为社会各界关注的焦点，也成为各级政府亟待解决的一个难题。

在十八届三中全会召开之前，官方高层智囊机构国务院发展研究中心首次向社会公开了其为全会提交的“383”改革方案总报告全文，备受瞩目。土地制度改革是报告中八个改革重点领域之一。报告建议“构建平等进入、公平交易的土地市场。在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。”“在集体建设用地入市交易的架构下，对已经形成的‘小产权房’，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。”按照“383”方案，则不仅是允许小产权房在一定前提下入市交易，还对现存小产权房的合法性进行了追认。

但在十八届三中全会公报和《决定》中，与此有关的表述有相当不同。虽然“建立城乡统一的建设用地市场”是核心精神，但《决定》中具体说的是，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”所谓“农村集体经营性建设用地”，一般理解为“农村集体经济例如乡镇企业使用的厂房等地块”，与之相对的是“非经营性建设用地”，与小产权房主要相关的宅基地就属于这种。《决定》并没有提到“非经营性建设用地”是否允许上市，也没有提到现存的小产权房该如何处置。

事实上，在今年初的中央一号文件中已经明确提出，“农村集体非经营性建设用地不得进入市场”。《决定》中提到的利用宅基地“赋予农民更多财产权利”的方式是——“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”换言之，宅基地及在这之上建的房屋（小产权房）不是不可以交易，但只能在农民之间交易，在农村市场中流通。

所以，在公报和《决定》出来后，房产专家杨红旭就明确判断“宅基地不属于经营性建设用地，所以未来几年内不可能实现与国有土地同等入市。”“主要与宅基地相关的小产权房，暂时也看不到转正的希望。”住建部官员梁秉仁也在日前表示“从未听过国家要解禁小产权房”。

综上，昨日颇受关注的一条新闻《社科院专家：小产权房从不合法到合法是大势所趋》恐怕不符合实际情况。

那么，为何许多人期盼小产权房合法化，而迄今却始终未能成功呢？

小产权房问题产生的根源，在于城乡二元土地所有制和政府对土地一级市场的垄断——《宪法》规定城市土地国有、农村土地集体所有，《土地管理法》则规定买卖土地必须经过政府。在这种体制下，农民集体对土地的占有、使用、收益和处分权是有限的，尤其是缺乏对农村集体土地使用权的最终处分权，从而导致农村集体所有土地无法直接进入土地流转市场。而地方政府作为土地一级市场垄断的供给者，通过低价征收农村集体所有土地，再通过“招拍挂”等方式，高价转让给房地产开发商，从中获取大量高额垄断利益，农民不愿让利益被地方政府垄断，深圳小产权房网，这便是“小产权房”出现的原因。

在现行的征地制度下，地方政府与农民获得的收益差别到底有多大呢？

有关资料显示, 土地用途转变增值的土地收益分配中, 政府大约得60% ~ 70%, 拥有集体土地所有权的村一级集体经济组织得25%30%, 农民只得5%10% 。在一线城市，政府卖地收入与农民得到补偿之间的差距更是让人超乎想象。以2011年北京部分楼盘为例，无论是限价房楼盘，还是周边商品房楼盘，按照楼面地价计算50亩国有土地招拍挂的价格，最高的是24437.9万元，最低的是8630.4万元。然而按照《土地管理法》的规定，计算出的50亩农地征地拆迁补偿费用只有400万元，政府卖地收入在补偿费用的21.6倍和61.1倍之间。

在这种情况下，农民自然不愿意等着政府来征地，而是私下联系开发商把“小产权房”盖起来进行售卖，所得远远大于政府的征地补偿。

小产权房有天然的卖家，也有天然的买家。随着人口快速迁入城市，中国人对住房的需求在急剧增加，并且随着城市规模的扩大，城市近郊和城中村里的小产权房也迎来了越来越多的需求。而且，由于商品房价格不断上涨，小产权房自然成为了许多城市人口青睐的选择。虽然小产权房不合法、产权不完整、质量较差、风险隐患大，但相对商品房极为低廉的价格已足够吸引相当多的购房者。

在不少研究者看来，既然当下整个征地制度就是垄断、不合理的，那么解决小产权房的办法很简单——将其合法化即可。相比起征地然后招拍挂的制度， 小产权房买卖的所有环节中：农民获得的土地收益远远高于征地制度下低廉的土地补偿费，大大的增加了收入，同理村集体也增加了收入；城市中低收入家庭则解决了基本住房问题；而作为参与者的开发商，则增加了一种投资渠道和市场选择，在市场化的环境中，他们的利益至少可以保证是不会降低；利益减少的只有政府，但政府获得的收益本来就是不该得到的垄断利润，更不要说政府有没有必要作为一个主体参与都很可疑。因此，许多人认为小产权房合法化是一种“帕累托改进”，对参与各方都不会有坏处，对部分参与者有好处，因此理该采用，“多赢”使得小产权房有了独特的生存空间。 

然而还是有人反对小产权房合法化。理由之一是：将小产权房合法化是鼓励之前的违法行为。因为有关部门曾三令五申小产权房不合法——如2007年6月18日，《建设部关于购买新建商品房的风险提示》明确指出，城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋。

但这种反对理由不能成立。回顾我们的历史，有多少进步是由一些所谓“刁民”勇于突破不合理的政策带来的呢？最典型的就是小岗村的故事。我们实在没有必要对那些不合理的政策产生的结果“敝帚自珍”，而不敢将其“扶正”。

反对理由之二是：如果现在让小产权房合法化，是否会让那些已经被拆掉的小产权房业主感到不公平？是否会让守法不去建造小产权房的农民感到不公平？是否会让守法不买小产权房而买普通商品房的购房者感到不公平？

这个反对理由仍不能成立。如果沿着这个反对逻辑，那么我们同样可以质疑：劳教制度不能取消，否则对之前已经被劳教过的人不公平；“单独二胎”不能取消，否则对之前没能生二胎但已过生育期的“单独家庭”不公平……

沿着这个逻辑，任何不合理的政策都不能改变。因为这个逻辑遵循的，是所有人都要“公平”的得到不公平。但显然，这样的逻辑本身就谬之千里。

经济学家华生一直反对小产权房的合法化。他的主要观点是，能盖小产权房的农民不是广大农村的绝大多数农民，而是城中村和城郊的原住民。这些城中村和城郊的原住民其实主要已不务农，而是当起了地主房东，很多靠土地过上了寄生生活。但这种土地价值的升值不是由于土地天然的肥沃程度，也不是土地占有者的投入造成，而是由于人口聚集、公共财政集中投入和土地的用途和规划管制造成的。换言之，只有部分农民因为城市发展的原因可以盖小产权房得益，而绝大多数农民是享受不到这种利益的。因此，他认为在城市化过程中对城市及城郊土地增值的重新分配，对于保证社会财富分配的公平公正，具有决定性意义。如果允许小产权房合法化，实际上是对占人口绝大多数的外来进城农民利益的挤压和伤害。

这种反对的理由仍不能成立。因为小产权房合法化会让少数农民占到便宜、而大多数农民占不到，所以倒不如所有农民都别占便宜、便宜都让政府占了好？这种逻辑和上述“反对理由之二”有异曲同工之“妙”，就是生怕老百姓占点便宜，却对政府很大方。

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